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DECRETO # 398 LA HONORABLE SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE ZACATECAS, EN NOMBRE DEL PUEBLO, DECRETA
RESULTANDO PRIMERO.- En Sesión Ordinaria del Pleno correspondiente al día 19 de junio del año 2012, se dio lectura a una Iniciativa que en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 60 fracción II y 72 de la Constitución Política del Estado; 46 fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y 95 fracción III de nuestro Reglamento General, presenta el C. Lic. Miguel Alejandro Alonso Reyes, Gobernador del Estado.
En la misma fecha, por acuerdo de la Presidencia de la Mesa Directiva y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 135 fracción III de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 83 fracción V de su Reglamento General, mediante memorándum número 0906, la Iniciativa de referencia fue turnada a la Comisión de Seguridad Pública, para su estudio y Dictamen.
RESULTANDO SEGUNDO.- El Titular del Ejecutivo del Estado justificó su iniciativa en la siguiente:
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La reforma Constitucional sobre el nuevo sistema de enjuiciamiento penal fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio del 2008, adquiriendo vigencia al siguiente día de su publicación. En el artículo segundo transitorio, párrafo segundo, se dispuso un plazo improrrogable de ocho años, para que la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, expidan y pongan en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean pertinentes a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafo segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19, 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución; esto es, para el año 2016 ya deberá de estar implementado el nuevo sistema de justicia procesal penal en toda la República Mexicana.
Sin embargo, el cambio de enjuiciamiento penal, no es una tarea simple, implica, entre otras cosas, adecuar los ordenamientos jurídicos penales a la filosofía del nuevo sistema con la finalidad de evitar contradicciones en su regulación y sobre todo en su aplicación, también es una tarea de creación de nuevos instrumentos jurídicos.
Es importante el rediseño de estructuras de varias instituciones involucradas en la investigación, procuración y administración de justicia, para luego dar paso a la formación y capacitación de los nuevos operadores del sistema de justicia penal, tareas que terminan concretizándose en la adecuación de la infraestructura física e institucional. El establecimiento del nuevo sistema también conlleva la obligación de la homologación salarial de los defensores públicos, quienes por mandato constitucional, deberán percibir lo mismo que los Ministerios Públicos.
Todo proceso modernizador que se intenta alejado de la participación social tiende a navegar en aguas turbias y peligra al naufragio, por ello, se hace necesario divulgar en la sociedad las características del nuevo sistema y sus ventajas; capacitar a los profesionales de la información, coadyuvar con las instituciones educativas a fin de que actualicen sus programas de estudio en los bachilleratos y las universidades, para que la lógica del sistema de enjuiciamiento acusatorio, adversarial y oral, se transmita desde la formación temprana de los universitarios y así asegurar la mutación de la cultura jurídica garantista y de respeto de los derechos humanos de las personas sometidas a una investigación o a un proceso judicial; apoyar a los gremios de profesionistas en el ejercicio libre que actúan en el sistema para capacitarles en el nuevo sistema. Al aceptar que la reforma procesal penal no sólo implica los aspectos técnico-jurídicos, tenemos que reconocer también que es un cambio cultural en la percepción, misión y fines que se buscan durante la investigación y persecución de los delitos, así como las actividades propias de impartición de la justicia penal.
El Estado de Zacatecas inició su transición al nuevo modelo el 5 de enero del 2009 en el distrito judicial de la Capital; el 27 de junio de ese mismo año se reformó el artículo segundo transitorio del decreto que promulgó el Nuevo Código Procesal Penal para el Estado de Zacatecas, quedando de la siguiente manera:
“Sus disposiciones se aplicarán a hechos que ocurran, en el Distrito Judicial Primero de la Capital, a partir de las cero horas del día cinco de enero del año dos mil nueve; en los Distritos Judiciales Segundo de Fresnillo y Séptimo de Calera, a partir de las cero horas del día primero de julio del año dos mil doce y, respecto a los hechos que ocurran en el resto del territorio del Estado, a partir de las cero horas del día siete de enero del año dos mil trece”.
Esta vacatio legis, como fue concebida por el legislador en turno, obligaba a los tres Poderes del Estado de Zacatecas, a realizar las acciones pertinentes para, en un espacio de tiempo relativamente corto, realizar los ajustes necesarios para la implementación de la reforma en dos distritos judiciales para el año 2012, siendo los de Fresnillo y Calera y a los seis meses siguientes, iniciar en todo el territorio, es decir, los quince distritos judiciales restantes; supuestos que implicaban una importante inversión del erario público en todos los rubros que concurren para una adecuada implementación y que, por diversas razones, no fue realmente considerada en su inicio por la Legislatura, programándose el gasto necesario e incorporándose, debidamente etiquetado, en el presupuesto de egresos de cada año, en los términos que el proyecto lo exigía.
Al caminar hacia el cumplimiento de la obligación constitucional se tienen que observar criterios metodológicamente adecuados a efecto de evitar un fracaso o de llevar al Estado a sus límites de capacidad y provocar un caos en el futuro inmediato. Es por ello que se propone la modificación, en lo conducente, del artículo transitorio segundo del decreto que contiene el nuevo Código Procesal Penal para el Estado de Zacatecas, para adoptar una metodología moderna en el cumplimiento de la obligación constitucional, a partir de la ejecución de un Proyecto de Planeación Integral para la Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal en el Estado, proyecto que ya cuenta con los recursos para llevarse a cabo en corto tiempo, cuyos resultados permitirán orientar adecuadamente el establecimiento del nuevo sistema de enjuiciamiento.
La implementación de la reforma penal, requiere toda una arquitectura jurídica, de tal forma que un espacio jurídico se haga operable, esto es, que se generen las condiciones para que se pueda lograr una transición adecuada, satisfactoria y absolutamente operante, de un sistema inquisitivo a uno de corte acusatorio, adversarial y oral.
Una de las condiciones que es preciso ir generando en la transición de la reforma, tiene relación directa con el andamiaje jurídico, crear las vías en las que fluirá la investigación y persecución de los delitos, la impartición de la justicia y finalmente la ejecución de la pena, a partir de la actualización y, en algunos casos, la creación de los ordenamientos jurídicos de última generación y que estén acorde a las nuevas doctrinas jurídico penales, pero sobre todo, que guarden congruencias con los ordenamientos de carácter internacional y con los principios garantistas del nuevo sistema de justicia penal. Y es en este tópico que Zacatecas se encuentra rezagado, pues actualmente sólo se cuenta con el Código Procesal Penal, la Nueva Ley de Ejecución de Sanciones, Ley de Justicia para Adolescentes, Ley de Justicia Restaurativa, sin embargo, es necesaria la creación de otros instrumentos jurídicos que faciliten y brinden apoyo a las autoridades encargadas de la investigación e impartición de justicia, así tenemos que es imprescindible regular adecuadamente la protección a testigos, de igual forma una norma que regule el almacenamiento, resguardo y eliminación de datos genéticos y evidencia, una disposición que regule la aplicación de los criterios de oportunidad. Todos estos instrumentos jurídicos, con los que mínimamente debe contar el Estado, servirán para una mejor impartición de justicia y crear certidumbre en la investigación sin que se comprometa a ésta por falta de regulación en la administración y cuidado de las pruebas, como buscar que no se comprometan a las víctimas y testigos de un hecho delictuoso, y de esta forma cumplir cabalmente con los fines del proceso penal.
En estas condiciones, es idóneo trabajar en los ordenamientos jurídicos necesarios antes de aventurarnos a una implementación del nuevo sistema a grandes escalas, pues si no cubrimos todos los ángulos antes de su arranque, estaríamos dejando lagunas jurídicas que propiciarían efectos indeseables.
Otro tópico no menos importante, es el espacio donde se desarrollarán las audiencias orales del nuevo sistema de justicia penal, que deberán contar con las áreas suficientes para que se desarrollen sin inconvenientes, disponiéndose de cubículos para jueces, área de testigos, peritos, víctimas especiales, imputados, área de servicios, área de técnicos informáticos y locutorios, replicándose el esfuerzo ya realizado por el Estado en el caso del Distrito Judicial de la Capital con el edificio del juzgado de garantías, pero que significa una erogación importante que habrá de llevarse a cabo en los Distritos Judiciales siguientes. Es decir la infraestructura correspondiente para la adecuada operación de los juzgados de control y Tribunales de Juicio Oral, lo que implica un diseño especializado, ya que, no solo es crear un edificio en el que se desahogarán los asuntos jurídico-penales, sino que, el diseño debe contar con los medios de seguridad pertinentes para sofocar cualquier acto de vandalismo que implique un peligro para las víctimas, como para los imputados, jueces, ministerios públicos, defensores, testigos y público en general.
Así mismo, es necesario construir o adecuar las áreas correspondientes a la autoridad investigadora, las que deberán contar con espacios apropiados para prestar el servicio a la ciudadanía, de tal forma que permitan por un lado, atender los conflictos de menor y mediano impacto, canalizados al área de atención temprana para su solución, como los delitos de relevancia canalizados a las unidades de investigación, logrando que el personal especializado de la Procuraduría General de Justicia, tenga el espacio y la seguridad suficiente para atender a la ciudadanía, así como dirigir y desarrollar las investigaciones.
Debe decirse que también existen distritos judiciales que exigen se construya un área propia para la policía ministerial, a fin de brindarles seguridad y tecnología necesaria para el adecuado desarrollo de sus actividades. También será necesario crear en algunos distritos judiciales del Estado, el área correspondientes a los servicios periciales.
Finalmente y no menos importante que las anteriores, deberá construirse el espacio correspondiente a los defensores públicos, quienes deberán contar con despachos que les permitan atender dignamente a la ciudadanía que requiera de sus servicios, como el de desarrollar y dirigir la investigación para la adecuada defensa; dotarles de mobiliario y equipo tecnológico nuevo y de vanguardia; adicionalmente el Instituto de la Defensoría Pública podrá cumplir con sus atribuciones en todo el territorio estatal de mejor manera, ampliando su cobertura de asesoría jurídica y representación legal a las personas de escasos recursos que no pueden contratar los servicios de abogados privados.
Por su parte, la Procuraduría General de Justicia del Estado de Zacatecas, en sus áreas distritales, deberá estar debidamente acondicionada con los bienes muebles suficientes, pues en el área de atención temprana que es el primer contacto con la ciudadanía, se debe mejorar substancialmente la atención, con muebles y tecnologías de la información de punta. En lo que respecta a las unidades de investigación, además de los muebles, se requiere tecnología en el edificio como tecnología de la información móvil para cada uno de los agentes del ministerio público, pues su labor no solo se desarrolla en el interior del edificio, sino que habrá ocasiones en las que tendrán que salir para realizar la investigación de campo que se requiera al momento y para esto deberán contar con la herramienta tecnológica necesaria.
En cuanto a policías ministeriales y peritos, al igual deben contar con mobiliario y tecnología de la información dentro de sus áreas respectivas, pero también es necesario dotarlos con tecnología informática móvil, pues la mayor parte de su trabajo se desarrolla fuera de las oficinas, en el lugar del evento típico que se investiga, son los que bajo la dirección del Agente del Ministerio Público realizan la investigación recabando la información de los hechos denunciados.
En el caso del Poder Judicial del Estado, se hace necesario disponer de las salas de audiencias con la tecnología de audio y video, sistemas de cómputo para encargados de salas y personal de apoyo de los juzgados de garantías, así como los aparatos electrónicos para grabar y almacenar el desarrollo de las audiencias, así como para reproducirlas en DVD y estar en condiciones de proporcionar las copias de estas a las partes interesadas cuantas veces así lo necesiten; además del mobiliario con el que deben contar las salas de audiencias, cubículos y áreas de testigos, víctimas, peritos y personal de informática.
En cuanto a los defensores no existe gran diferencia en la actividad que realizan, pues además de atender en sus despachos a la ciudadanía que requiere asesoría jurídico penal, también parte de su trabajo se desarrolla fuera del área de trabajo, es decir, también realizan investigación de campo, buscando información para estructurar una adecuada defensa, siendo necesario además de la tecnología informática, otras herramientas instrumentales que exigen esta labor, como son: cámaras fotográficas, cámaras de video, vehículos, cintas métricas, entre otras y dichas herramientas deberán de ser proporcionadas por el Instituto de la Defensoría Pública, a quien se debe dotar del presupuesto necesario para satisfacer ésta y otras necesidades.
Otro elemento a considerar es la convivencia que se dará entre el nuevo sistema en vías de implementación y los asuntos que quedarán bajo el esquema del viejo sistema inquisitivo tradicional, lo que impacta presupuestalmente.
La capacitación de los operadores del nuevo sistema para todo el territorio del Estado también impone establecer las previsiones presupuestales necesarias.
Es necesario capacitar a los jueces, a fin de que adquieran las habilidades y los conocimientos necesarios para impartir justicia de manera rápida, profesional y más justa, pero sobre todo, de frente a la sociedad, bajo el esquema de audiencias orales.
De igual forma se requiere la capacitación de los defensores, a fin de que dominen las habilidades del nuevo sistema de justicia penal dentro de la audiencia, como fuera de las salas de audiencia, es decir, en la investigación de los hechos, para que dominen las técnicas de recabar información, comprobarla y utilizarla, en la estructuración de una defensa técnica, adecuada y efectiva.
Otro tema importante, es la homologación salarial para los defensores públicos, pues debemos recordar que existe una obligación constitucional plasmada en su artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, manifestando que los salarios de los Defensores Públicos, no pueden ser inferiores a los del Agente del Ministerio público y esto tiene su fundamento en que ambos operadores, se les exige una actividad profesionalizada de calidad.
En la implementación del nuevo sistema de justicia penal es necesario involucrar a la ciudadanía, pues como se dijo en reglones arriba, esto implica también un cambio cultural y la sociedad debe comprender lo que ocurre durante un proceso penal y por qué ocurre de esa manera en un estado democrático y de derecho, así, parte del mensaje que debe llegar a los ciudadanos tiene relación directa con la posibilidad de resolver sus conflictos de naturaleza penal a través de las salidas alternas como la conciliación y la suspensión del proceso a prueba, esto es, incorporar en el entendimiento social la cultura de la paz y sobre todo, permite obtener la reparación del daño sin complicaciones, logrando la restauración del tejido social. Adicionalmente, esto permitiría que la Procuraduría General de Justicia concentre todos sus esfuerzos en los asuntos de alto impacto y que mas dañan a la ciudadanía.”
CONSIDERANDO ÚNICO.- Esta Asamblea Popular coincide con el argumento del Titular del Poder Ejecutivo del Estado, en el sentido de que la reforma penal integral publicada en junio del año dos mil ocho, establece un plazo que no deberá exceder del año 2016. Asimismo, concordamos en que el cambio de enjuiciamiento penal no es una tarea simple, ya que implica, entre otras cuestiones, llevar a cabo un proceso para adecuar diversos ordenamientos jurídicos, con la finalidad de evitar contradicciones dentro del marco legal vigente en la Entidad.
De igual forma, compaginamos con el promovente en que la implementación de este nuevo sistema, trae consigo el rediseño de estructuras de diferentes instituciones involucradas en la investigación, procuración e impartición de justicia y que es necesario implementar un proceso de capacitación de los nuevos operadores del referido sistema.
Somos coincidentes con el iniciante en que todo proceso modernizador, debe ser socializado y lo suficientemente divulgado en la sociedad a efecto de que conozca las características y bondades del sistema, ya que esto lleva implícito un cambio cultural, además de que un aspecto neurálgico consiste en que a través de la coordinación con las instituciones educativas, se proceda a la actualización de sus planes y programas de estudio y así asegurar la mutación exitosa hacia este nuevo modelo.
Sostiene el proponente en su iniciativa de cuenta, que al caminar hacia el cumplimiento del mandato constitucional, se tienen que observar criterios metodológicamente adecuados para evitar un fracaso o llevar al Estado a sus límites de capacidad y provocar un caos en el futuro inmediato, para lo cual, puntualiza la ejecución de un proyecto de Planeación Integral para la Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal en el Estado; razonamiento con el que coincidimos.
Continúa mencionando el Ejecutivo Estatal, que la instrumentación de la reforma penal requiere, además de lo señalado con antelación, de la modernización del andamiaje jurídico, para ello, arguye, que es necesaria la creación de otros instrumentos legales que faciliten y brinden apoyo a las autoridades encargadas de la investigación e impartición de justicia, ya que de no cubrir todos los ángulos, se estarían dejando lagunas jurídicas que pudieran propiciar efectos indeseables.
Efectivamente, como lo expresa el Titular del Ejecutivo en la iniciativa primigenia, el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008 y que de acuerdo a su artículo primero transitorio, entró en vigor al día siguiente de su publicación, señala un plazo perentorio de ocho años para la implantación del sistema.
Ahora bien, analizando el Dictamen emitido por la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, en el que se aprobó la reforma de alusión; encontramos un argumento sustancial para la resolución del asunto que nos ocupa. Así las cosas, en el citado instrumento, se expresa que “La reforma en materia de justicia es sin duda una tarea de enorme envergadura y que, por tanto, demanda un enorme esfuerzo, pero también un cuidado extremo. Las fallas en su instrumentación pueden ocasionar problemas graves que incluso han llevado al fracaso a reformas similares en otras latitudes”.
Asimismo, menciona que “El sistema federal acentúa la necesidad de cuidar el aspecto temporal de instrumentación, ya que, a diferencia de los Estados con un régimen unitario o centralista, en nuestro país un cambio como el propuesto requiere la actuación del Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y el órgano legislativo del Distrito Federal… Lo anterior debe hacerse, además, de manera gradual, de tal manera que se permita a los integrantes de la Unión avanzar a su propio ritmo. Desde luego, con un plazo máximo que garantice a todos los mexicanos que al agotarse éste, México contará con un procedimiento penal más justo, más eficiente, más expedito.” En otro de sus parágrafos se expresa que “las experiencias internacionales en esta misma materia dan cuenta de que no es aconsejable aplicar el nuevo sistema a procedimientos penales en curso…” y por último, continúa señalando que, “Por otra parte, la experiencia internacional también ha demostrado que una reforma de esta envergadura requiere una cantidad significativa de recursos financieros. Sin éstos, la reforma estaría condenada al fracaso…”.
Lo anterior, tiene total relación con lo aprobado por esta Representación Popular mediante el Decreto #339, por el que se modificó el ordenamiento que se reforma y que fuera publicado en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, en fecha 27 de junio del 2009, cuyo objeto consistió en aplazar la implementación del nuevo sistema penal en los Distritos Judiciales de Fresnillo, Calera y en el resto del territorio del Estado. En dicho instrumento legal, esta Asamblea, en su momento, señaló que la sola aprobación de las leyes es únicamente un eslabón de la cadena, de ahí que el Poder Reformador de la Constitución haya considerado una vacatio legis bastante amplia, para que la Federación y las entidades federativas estemos en condiciones de implementar con éxito tal reforma. Asimismo, argumentó que “…con la aprobación de la vacatio legis, no se contraviene el espíritu de la reforma constitucional en la materia, sino que por ser Zacatecas uno de los primeros Estados en implementarla, estaríamos dentro del lapso fijado por la propia reforma, y con ello, en plenas posibilidades de cumplir con este mandato constitucional.”
Por todo ello, se justifica plenamente la aprobación de la iniciativa, considerando que para cumplir con toda precisión lo estipulado en la Ley Fundamental del País, es necesario realizar un gradual y escrupuloso diseño e instrumentación de la aludida reforma, en el que se tome especial atención a la capacitación de los operadores del sistema; la construcción o remodelación de los espacios físicos necesarios; la elaboración y posterior aprobación de los presupuestos respectivos, la modificación de los planes y programas de estudio y en especial, la formulación o adecuación de los cuerpos normativos que se estimen pertinentes para colmar las lagunas a que haya lugar.
Por esa razón, conscientes de que la implementación exitosa del nuevo sistema de justicia implica un rediseño de las estructuras de diferentes instituciones involucradas. Asimismo, estimando que los poderes Ejecutivo y Judicial de esta Entidad Federativa, ejecutarán un proyecto de Planeación Integral para la Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal, lo cual, como se señala en el Dictamen de la Cámara baja, envuelve un enorme esfuerzo y un cuidado extremo para evitar lo sucedido en otras latitudes y, caso contrario, instrumentar con éxito el multireferido sistema; por todo ello esta Honorable Legislatura del Estado aprueba el Instrumento Legislativo.
Por todo lo anteriormente expuesto y fundado, y con apoyo además en lo dispuesto por los artículos 65, fracción I de la Constitución Política del Estado; 140 y 141 del Reglamento General del Poder Legislativo, en nombre del Pueblo es de decretarse y se
DECRETA
SE REFORMA EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL PARA EL ESTADO DE ZACATECAS.
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo segundo transitorio del Código Procesal Penal para el Estado de Zacatecas, para queda como sigue:
Artículo segundo.- Sus disposiciones se aplicarán a hechos que ocurran, en el Distrito Judicial Primero de la Capital, a partir de las cero horas del día cinco de enero del año dos mil nueve; en el Distrito Judicial Séptimo de Calera, a hechos que ocurran a partir de las cero horas del día siete de enero del año dos mil trece; en el Distrito Judicial Décimo Cuarto de Ojocaliente, a hechos que ocurran a partir de las cero horas del día primero de julio del año dos mil trece; los Distritos Judiciales Sexto de Tlaltenango, Noveno de Jalpa, Décimo de Juchipila, Décimo Tercero de Nochistlán, Décimo Sexto de Teul de González Ortega y Décimo Octavo de Villanueva, a hechos que ocurran a partir de las cero horas del día seis de enero de dos mil catorce; los Distritos Judiciales Tercero de Jerez, Cuarto de Río Grande, Octavo de Concepción del Oro, Décimo Segundo de Miguel Auza y el Décimo Séptimo de Valparaíso, a hechos que ocurran a partir de las cero horas del día cinco de enero del año dos mil quince; los Distritos Judiciales Segundo de Fresnillo, Quinto de Sombrerete, Décimo Primero de Loreto y Décimo Quinto de Pinos, a hechos que ocurran a partir de las cero horas del día cuatro de enero del año dos mil dieciséis.
T R A N S I T O R I O S Artículo Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día de su publicación en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.
Artículo Segundo.- Se derogan las disposiciones que contravengan este Decreto.
COMUNÍQUESE AL EJECUTIVO DEL ESTADO PARA SU PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN.
DADO en la Sala de Sesiones de la Honorable Sexagésima Legislatura del Estado a los veintiséis días del mes de junio del año dos mil doce.
PRESIDENTE
DIP. BENJAMÍN MEDRANO QUEZADA
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